Taistelu tasapainosta

TEKSTI Kaisa Saario | KUVAT Jetro Stavén ja Annukka Pakarinen ja iStock

Helsingin sote-laskelmat ovat tuoneet tummia pilviä kaupungin kasvutavoitteiden ylle ja saaneet pormestarin korottamaan ääntään. Jan Vapaavuoren mukaan on koko Suomen ongelma, jos kaupunkipolitiikka jää muun politiikan varjoon.

Umpipöllö uudistus. Iso harppaus menneisyyteen. Vaarantaa koko maan uudistumisen. Olisi parempi perua koko homma.

Muun muassa näin Helsingin kaupungin pormestari Jan Vapaavuori (kok.) on kuvaillut sote- ja maakuntauudistusta julkisuudessa.

Kun Vapaavuoren puoluetoverit sattumoisin istuvat hallituksessa ajamassa uudistusta läpi, Helsingin herran linjaa on kutsuttu milloin sooloiluksi, milloin kapinaksi. Vapaavuoren mukaan kyse on kuitenkin jostain sellaisesta, joka on paljon ikävämpi hyväksyä: matematiikasta.

Vapaavuori on toki kritisoinut reippain sanavalinnoin myös uudistuksen laatimisen prosessia. Hän on todennut, että maan historian suurinta hallintouudistusta on runnottu eduskunnassa eteenpäin kiireellä, niukalla enemmistöllä ja puoluepoliittiset laput silmillä. Mutta pohjimmiltaan hänen kritiikkinsä on aina palannut siihen, että kaupunki on mallintanut uudistuksen vaikutuksia erilaisilla työkaluilla nyt kahden vuoden ajan, eivätkä luvut toistaiseksi ole antaneet Helsingille aihetta juhlaan.

Vapaavuori näkee asian näin: 

– Kun uudistus heikentää kaupungin taloudellista asemaa ja kasvavan kaupungin mahdollisuuksia investoida, on vaikea löytää siitä mitään hyvää.

Kaksi vuotta sote-matematiikkaa

Helsingin kaupunginkanslian talous- ja konserniohjausyksikön sote-matematiikkaharjoitukset alkoivat toden teolla keväällä 2016. Kun sote- ja maakuntauudistuksen rahoitusmuutoksen käytännön toteutustavat alkoivat hahmottua, valtioneuvosto antoi pääkaupunkiseudun kunnille mahdollisuuden esittää pääkaupunkiseudun erillisratkaisua sote-palvelutuotannon järjestämiseen.

– Samalla täytyi mallintaa, mitä rahoitusmuutos tarkoittaa ja miten se tulee kuntien talouteen vaikuttamaan, jos se toteutuisi ilman erillisratkaisua, sanoo johtava suunnittelija Ari Hietamäki.

Pääkaupunkiseudun erillisratkaisu ei lopulta mennyt läpi, koska hallituksen mukaan siinä oli perustuslaillisia ongelmia. Sote-laskuharjoitukset kuitenkin jatkuivat.

Matkan varrella laskelmia on tehty paitsi yhdessä naapurikaupunkien, myös muiden suurimpien kaupunkien kanssa. Lisäksi muun muassa Kuntarahoitus on kehittänyt omaa laskentatyökalua kaikkien kuntien käyttöön, ja Helsinki on ollut mukana mallinnustyökalun pilottihankkeessa. Ennen kaikkea Helsingin talous- ja konserniohjausyksikkö on panostanut omiin skenaariomalleihinsa ja laskentajärjestelmiinsä.

Talouden mallintamisessa ei tietenkään ole yksikölle mitään uutta: yksikön päätehtävä on pitää Helsingin kaupungin talous tasapainossa, laatia talousarviot ja tilinpäätökset. Uudistuksen vaikutusten arvioiminen on kuitenkin ollut vähintäänkin haastavaa.

Ensinnäkin uudistus on valtavan laaja kokonaisuus, jota on valmisteltu paloittain. Mallin yksityiskohdat ovat tarkentuneet hitaasti.

– Vieläkin on ihan ratkaisevia elementtejä, joista ei ole selkeyttä, Hietamäki sanoo.

Toiseksi tietoa laskelmien pohjaksi on ollut saatavilla rajoitetusti.

– Varmaan siinä, miten tietoa on jaettu, on ollut hyvä tarkoitus, mutta ei siihen erityisen paljon resursseja ole käytetty, Hietamäki muotoilee diplomaattisesti.

Vapaavuori toteaa suorasukaisemmin, ettei hallitus ole ”juuri edes yrittänyt” arvioida uudistuksen vaikutuksia kaupunkien talouteen. Helsingin pormestaristo ja hallituksen edustajat ovat vääntäneet aiheesta keväällä myös Helsingin Sanomien mielipidesivuilla. Valtiovarainministeriön alivaltiosihteeri Päivi Nergin ja osastopäällikkö Jani Pitkäniemen mukaan kuntatalouslaskelmia on tehty kattavasti, ja valtio on myös valmis esimerkiksi hiomaan valtionosuusjärjestelmää, jos vaikkapa suurten kaupunkien tilanteessa on havaittavissa ongelmia.

Tarkennettu arviointi uudistuksen vaikutuksista kuntatalouteen käynnistetään hallituksen mukaan kuitenkin vasta eduskunnassa olevien maakunta- ja sote-uudistuksen lakien hyväksynnän jälkeen.

– On lähes pöyristyttävä ajatus, että kokonaisuudesta päätetään ennen kuin sen vaikutukset arvioidaan, Vapaavuori sivaltaa.

Investointikyky vaarassa

Millaisia tuloksia Hietamäen ja kumppanien Excel-taulukoista sitten on putkahtanut?

Vuonna 2019 Helsingin toimintamenot ovat arviolta 4,4 miljardia, toimintatulot 1,3 miljardia ja verotulot noin 3,5 miljardia. Uudistuksen myötä menoista poistuu noin kaksi miljardia, tuloista noin 200 miljoonaa ja verotulokertymästä noin 1,8 miljardia.

Kuntasektori saa tällä hetkellä 31,5 prosenttia yhteisöverotuloista, valtio loput. Kuntien osuudesta leikataan uudistuksen yhteydessä noin 10 prosenttiyksikköä valtiolle.

Laskelmien mukaan investointitaso laskee kuitenkin verrattain vähän, 720 miljoonasta 700 miljoonaan. Suurin osa kasvavan kaupungin investointitarpeista liittyy muuhun kuin soteen.

Sitten on vielä se, mitä Hietamäki kutsuu harmaaksi alueeksi. Sillä hän viittaa tehtäviin, joiden järjestämisvastuun on määrä siirtyä maakunnille, mutta joiden kustannusten siirtymisestä ei vielä ole varmuutta. Käytännössä ei siis tiedetä, kuka tehtävät jatkossa tekee vai tekeekö kukaan.

Joka tapauksessa mallinnuksen tulokset viittaavat siihen, että Helsingin vuosittainen verotulokasvu on sote- ja maakuntauudistuksen jälkeen olennaisesti pienempi kuin nyt, mutta investointeihin pitäisi silti löytää lähes saman verran rahaa.

Hankepäällikkö Juha Viljakainen korostaa, että tarvittavat investoinnit ovat kaupungin kasvun kannalta merkittäviä: pitäisi rakentaa asuntoja ja asuinalueita, pikaratikkaa ja niin edelleen.

Esimerkiksi asuntotuotantotavoite on tällä hetkellä 6000 vuodessa, ja 2019 vuonna se pitäisi saada nostettua 7000:een.

Helsingin kaupunki on jo viilannut taloudenpitoaan varovaisemmaksi laskelmien takia. Kaupungin arvion mukaan yhtälö tulee silti tarkoittamaan investointien priorisointia eli joidenkin hankkeiden viivästymistä, kaupungin velkaantumista – tai helsinkiläisten veroprosentin nousua.

Jostain rahat yhteiskunnan kannalta tarpeellisiin investointeihin on kerättävä, Viljakainen toteaa.

– Lopultahan siinä mennään kuntalaisen lompakolle.

Mitä tuleman pitää

Istuvan hallituksen tavoitteena on ollut, että eduskunta päättäisi sote- ja maakuntauudistuslaeista kesäkuussa ja lait vahvistettaisiin kesä-heinäkuun aikana. Kiirettä pitää, sillä maakuntavaalit pitäisi järjestää jo lokakuussa. Jos kaikki menee niin kuin hallitus toivoo, uudistukset astuvat yhtä kaikki voimaan vuoden 2020 alusta.

Helsingin kaupungin talous- ja konserniohjausyksikön väki vaikuttaa suhtautuvan tulevaan muutoksen hieman kuin vuodenaikoihin: muuttui ilma kylmemmäksi tai lämpimämmäksi, muutos tulee joka tapauksessa. Vaikka laskelmia hyödynnetään kaupungin edunvalvonnassa, Hietamäen mukaan mallinnuksen ensisijainen tavoite on selvittää mahdollisimman objektiivisesti, millaisia vaikutuksia uudistuksella on.

Mikä sitten selittää sen, että Helsingin kaupungin ja maan hallituksen näkemykset uudistuksen vaikutuksista ainakin jollain tasolla eroavat toisistaan?

Hietamäki pitää valtiovarainministeriön työkalujen haasteena sitä, että kuntien käytännön toimijat eivät ole olleet tiiviisti mukana tekemässä niitä. Vapaavuoren mielestä eroja syntyy myös siitä, että maakuntien rahoituksen määräytymisen periaatteita ei ole riittävällä tavalla avattu.

Lopulta kaikki palaa siihen, että pitkän aikavälin arvioihin liittyy aina riskejä. Talous- ja työllisyyskehityksen ennustaminen on aina ennustamista. Lisäksi pieneltäkin vaikuttavat yksityiskohdat voivat vaikuttaa arvioihin merkittävästi: esimerkiksi kuntien vero- ja valtionosuustulojen siirtolaskelmien onnistuminen riippuu pitkälti siitä, kuinka tarkkaa tietoa kunnat ilmoittavat laskelmien pohjana käytettävään Tilastokeskuksen Kuntataloustilastoon.

Kun Hietamäeltä, Viljakaiselta ja erityissuunnittelija Mari Paanaselta kysyy, miltä uudistuksen eteneminen poliittisine turbulensseineen heistä tuntuu, he pysyvät virkamiesmäisen tyyninä.

– Onhan meillä kuitenkin velvollisuus tehdä kaikki työ aina objektiivisen arvion mukaisesti, Paananen sanoo.

Isompi kuva

Vapaavuori painottaa, ettei kyse ole pelkästään Helsingistä. Suurten kaupunkien myönteinen kehitys ja kyky investoida ovat elinehto koko Suomen menestykselle, hän sanoo, ja siksi uudistus vaarantaa nykyisellään ”koko maan uudistumisen, vetovoiman ja kilpailukyvyn”.

Hänen mielestään kritiikki on silti mennyt kuuroille korville.

– Kritiikki on ymmärretty vastakkainasetteluna kaupunkien ja maaseudun välillä tai sitä on jopa viekkaasti kutsuttu kaupunkikapinaksi.

Vapaavuori ei tunnista väitteitä.

– Talous ei ole nollasummapeliä ja edellytysten luominen maan isoimpien kasvukeskusten menestymiselle ei ole vastakkainasettelua. Päinvastoin, hän sanoo.

– Mitä paremmin Helsinki menestyy, sitä enemmän tästä potista kanavoidaan erilaisina tulonsiirtoina koko Suomen hyväksi.

Tähän liittyy myös Vapaavuoren väite siitä, että maakuntauudistus kurkottaa tulevaisuuden sijaan menneisyyteen. Kaupungistuminen vahvistuu, ja kaupunkien elinkeinopolitiikka vaatii kaupungin eri toimialoilta tiivistä yhteistyötä, hän sanoo.

Hallituksen kaavailema maakuntauudistus vie Vapaavuoren mukaan kehitystä päinvastaiseen suuntaan, koska se ”pirstoo tehtäviä ja vastuita usealle hallinnontasolle”. Sitä hän ei kiistä, etteikö maakuntamalli voisi soveltua osaan maata. Huhtikuun alussa Vapaavuori kertoi julkisuuteen yrittäneensä alkuvuodesta vielä kertaalleen ajaa läpi ehdotusta pääkaupunkiseudun omasta maakunnasta, jotta pääkaupunkiseudun erillispiirteet voitaisiin ottaa paremmin huomioon.

Helsingin Sanomien mukaan virkamiesarvio ei tällä kertaa löytänyt ehdotuksesta merkittäviä perustuslaillisia ongelmia. Hallitus arvioi kuitenkin, ettei ehdotusta voitaisi toteuttaa erityisesti aikataulusyiden takia.

Vapaavuori joutui pettymään ja jatkamaan jo tutuksi tullutta kritiikkiään.

– Maakuntamallin keskeiset heikkoudet ovat sen irrallisuus kaikista moderneista kehitystrendeistä ja yritys yhden ratkaisun survomisesta koko maahan, joka kuitenkin koostuu monista erilaisista alueista omine vahvuuksineen ja erityispiirteineen.

Kaupunkilähtöisempää kaupunkipolitiikkaa

Mitä pidemmälle sote- ja maakuntauudistuksen valmistelu on edennyt, sitä enemmän Vapaavuoreen henkilöityvä kritiikki on kuitenkin herättänyt myös kysymyksen: jos uudistus kokonaisuudessaan todella on niin kehno kuin minä Vapaavuori sitä pitää, mitä se oikeastaan tarkoittaa? Eikö valtakunnan politiikassa ymmärretä kaupunkien merkitystä? Onko suurilla kaupungeilla liian vähän valtaa vai eivätkö ne vain ole onnistuneet käyttämään sitä?

– Kansallisen tason agendalla kaupunkipolitiikkaan ei juuri törmää eikä kaupunkien merkitystä ymmärretä, Vapaavuori aloittaa.

Hän myöntää kuitenkin, että kaupunkien täytyy myös katsoa peiliin: kaupunkipolitiikan näkymättömyys valtakunnan agendalla on myös kaupunkien oman aktiivisuuden puutetta.

Tätä aktiivisuutta vuosi sitten kesällä pormestarina aloittanut Vapaavuori onkin pyrkinyt edistämään. Syksyllä hän isännöi Suomen 21 suurimman kaupungin johtajien kokouksen, jossa päätettiin muodostaa niin sanotusta C21-verkostosta kaupunkien pysyvä edunvalvoja.

– Se piti perustaa, koska kaupunkipoliittinen keskustelu on erityisesti viime vuosina ollut maassamme varsin ohutta, ellei jopa olematonta, Vapaavuori sanoo.

Helmikuisen kokouksensa yhteydessä verkosto julkisti kannanoton, jossa kaupungit korostivat sote- ja maakuntauudistuksen heikentävän niiden investointikykyä. Kannanotto pohjautui kuuden suurimman kaupungin yhteiseen laskelmaan, jonka mukaan näiden investointien rahoituspohja leikkautuisi kumulatiivisesti yli 1,5 miljardilla eurolla seuraavien kymmenen vuoden aikana. 

Verkoston pidemmän aikavälin tavoitteena onkin ”kaupunkilähtöisemmän kaupunkipolitiikan
sisältöjen rakentaminen”.

Käytännössä tavoitteena on, että suuret ja pienemmätkin uudistukset tehtäisiin tulevaisuudessa niin, etteivät ne olisi valtion tai suurten kaupunkien johdon mielestä umpipöllöjä.

– Kaupunkivaikutuksia pitäisi entistä systemaattisemmin arvioida kaikessa yhteiskunnallisessa päätöksenteossa, Vapaavuori sanoo.